澳门威利斯人手机版

  您的位置: 首页  > 澳门威利斯人 > 理论前沿 > 宏观调控法学 > 财政法 > 预算法

地方预算参与的法治进路

陈治    2019-11-02  浏览量:77

摘要: 相对于预算法层面的制度缺失,预算参与在地方的法治化探索中呈现出丰富多元的发展格局,形成了预算决策参与、预算执行参与和预算问责参与三种法治进路。地方在自发进行制度创新方面显示出能动姿态,提供了完善预算参与法治建构、实现预算治理与预算民主理念的经验范本及具体途径。但是,地方预算参与法治进路也面临因外部制度障碍与自身局限带来的运行限度。要克服法治改革固有的路径依赖,扩展地方预算参与的制度经验,还面临诸多困境。在发挥地方驱动制度变迁的优势基础上,预算法应有针对性地进行自上而下的调整,克服预算参与的制度创新障碍、确立统一的预算参与权利依据并推广预算问责参与法治化。

关键词: 地方预算参与;预算民主;预算参与权;预算法

正文:

一、地方预算参与的法治进路:一个预算制度变迁的微动力视角
以1994年的分税制改革为起点,中国预算制度变迁呈现出明显的从中央到地方、自上而下的演进特征。部门预算改革、政府采购改革、国库集中收付改革、政府收支分类改革、预算绩效改革、中期财政规划改革等一系列具有标志性意义的制度变迁都是在中央政府主导下完成的。对于一个要尽快实现从缺乏规范控制的“前预算时代”向透明规范的“预算时代”[1]转型的国家而言,集中政府权威、达成令行禁止的一致性行动无疑是必要的,但其局限性不容忽视。目前改革重心较多集中在行政内部的预算技术(如政府收支分类改革)、预算程序(如国库集中收付改革)、预算管理(如预算绩效改革)层面。随着人大预算审批监督机制的调整完善,“一边倒”式的行政内控改革有所改观,行政外部的公权制衡作用逐步突显,但反映预算本质——实现公共信托责任的预算参与制度始终未受到足够重视。就本质而言,预算是作为受托人的国家通过对公共信托财产的分配利用,最大限度实
现信托人利益的基本方式。这就决定了预算运行过程不应由受托人封闭操作,而应保持开放,吸纳预算参与。“预算参与”描述的是预算运行过程向传统公共权力主体之外的社会力量开放,促使有不同偏好和诉求的主体对预算事务施加影响的状态。需要说明的是,笔者用“预算参与”概念指代在预算运行各环节发生的、涉及多元主体的参与情形,只要是传统公共权力主体之外的社会力量介入并对预算事务产生一定影响的情形都可纳入预算参与的范畴。基于这一语境设定,本文未将“参与预算”或者“参与式预算”作为核心语词。[2]从“参与预算”的概念中可以引申出对“谁”参与的关注,而学界目前对“参与预算”概念的使用一般是和公众参与主体联系起来,并形成一个固定搭配结构,即“公众参与预算”。[3]但事实上,预算运行过程中的参与主体并不限于普通公众,还包括市场主体和社会组织。“参与式预算”的概念将关注焦点从“谁”参与转移到参与的“预算事项”上,[4]但传统意义上的参与“被限定在政策制定或决策上”,而新的参与内涵“更加强调对政策执行的参与,强调进入公共项目的实际管理过程”乃至“共同生产公共产品”。[5]参与者有机会承担政府职能,分享政府预算资金,由此改变了传统的集中于政府内部的预算执行格局。同时,行政内控式的问责也与社会参与结合,形成预算社会问责。[6]可见,预算决策、预算执行与预算问责均可成为预算参与的事项范围。笔者采用“预算参与”概念,以全面涵盖参与主体多元化与参与事项多维度的特点。
既有的预算制度变迁集中于公权主体内部,而对公权主体之外的其他主体的预算地位及权责缺乏必要回应。一方面,行政内控改革“在一定程度上修补了传统的公共预算与财务管理体系的漏洞”,在“改进预算技术、完善预算程序方面取得较大进展”,[7]但“并未为公民和服务使用者开放真正的发言权机制,而在逻辑上隐含了偏离公共支出管理改革核心命题(强化公共信托责任)的风险”,[8]其合法性受到质疑。另一方面,公权制衡力量的强化固然有利于实现信托责任的目标,但也可能因代表广泛性不足而“异化为反向控制人民利益表达的手段”。[9]
这种以预算参与为切入点进行的反思性研究为重新审视预算法治的完善方向提供了有益启示。那么,如何将预算参与从一种价值观念落实到法治建构的实践层面?现有研究倾向于自上而下地寻找制度变迁的推动力。[10]这一思路实际上又将预算参与带入既有的制度变迁进路的窠臼中,忽视了对地方预算参与制度资源的挖掘与利用。“地方是规则制度的主要创新者”,[11]这是过去三十多年诸多领域法治改革得出的基本经验。同样在预算参与领域,一些地方乡镇或区县提供了具有代表性、示范性的制度创新模式。预算参与较多发生在省级以下的地方行政区域,究其原因,既有政绩、声誉等多种目标因素的诱导作用,[12]也有行政性放权特别是财权(组织、分配财政收入的权力)、事权(利用财政收入提供公共产品或服务的权力)下放后地方政府行为模式变化的因素。“拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段”,[13]在此基础上,其可能采取包括预算参与在内的多种方式实现地方发展目标。因而,地方政府既具有回应多元化预算参与诉求的意愿和动力,也具有推动预算制度变迁的客观有利条件。相对于立足宏观层面、自上而下运作的预算法治改革路径而言,地方预算参与实践为预算制度变迁提供了一种微动力支持,通过地方公权主体与多元化参与主体的共同行动,形成民主协商、开放共治的预算运行过程。在我国整体预算法治水平不高、诸多预算法律问题都有待做出明确规范的现实背景下,这种“先行先试”的地方法治化探索无疑可贵。
当然,这并不意味着自上而下的制度变迁可以缺位,而是表明在行动方向上应当有所为、有所不为。地方预算参与的制度经验虽然解决了如何参与、如何规范参与等具体实施问题,但地方是否完全具备推动预算参与的制度条件,地方预算参与能否成为预算过程的常态运行机制而非短期内的偶然选择,抑或不局限于个别地方的制度经验而在更广泛的地域范围内实施,这些关乎地方微动力机制能否发挥作用的基础性、普遍性问题,无法在地方法治实践中解决,需要更高位阶乃至国家层面的立法予以回应。因而,自上而下的制度变迁应当从地方制度供给的“不能”中寻找突破口,而非直接着力于预算参与的系统建制抑或做出替代性规定。通过确定需要自上而下填补的制度空缺,持续有效地发挥地方预算参与制度创新的能动性,这是其“有所为”的着力点;能够由地方通过制度创新自主解决的预算参与问题应当交由地方自行解决,这可看作自上而下制度变迁“有所不为”的边界所在。基于此,地方预算参与法治实践有必要作为研究的逻辑起点,由此确定自上而下制度变迁的行动方向。

二、地方预算参与的三种法治进路
(一)预算决策参与法治进路——浙江模式
预算决策参与是指个人或组织直接参与预算决策的讨论协商,以此影响本地区公共资源最终用处的预算运作方式。围绕预算决策参与,我国一些地方政府进行了有益探索,最具典型性的是浙江省温岭市新河镇。该镇制定实施了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》、《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》、《关于设立新河镇人大财经小组的决议》等规范,形成了以人大预算审批监督为制度保障的预算决策参与法治进路。浙江模式的特色在于:
1.立足人大预算审批监督的制度平台。新河镇人大对预算草案的审批及对预算运行过程的监督不是从政府到人大、再从人大到政府的封闭循环过程,而是在人大行使其法定职能过程中吸纳参与的开放、透明的过程。2005年7月,新河镇人大第十四届五次会议成为借助人大预算审批监督制度实现预算决策参与的开端。镇人大代表、各村村民等共计两百余人围绕镇政府编制的预算草案进行讨论,就预算草案中的某些支出安排向镇政府提出询问和调整方案。讨论结束后,镇政府与人大主席团、人大财经小组召开联席会议,针对人大代表、村民提出的调整方案进行协商并确定新的预算草案,提交镇人大代表全体会议审议通过。在预算法尚未对预算决策参与做出直接明确规定的情况下,新河镇通过在人大预算审批监督制度中设置一定程序环节,实现预算决策参与和人大预算审批监督的制度“嫁接”,使预算决策参与嵌入到既有的制度框架中,获取合法性支持,从而为预算决策参与找到一条具有操作性的制度实现路径。
2.引入人大预算民主恳谈的参与方式。人大预算审批监督制度可以解决预算决策参与的合法性问题,但其具体实施过程还有赖于参与方式的明确和细化。衍生于新河镇基层政治组织的协商议事模式——民主恳谈为实施预算决策参与提供了具体方式。民主恳谈是由基层政治组织就其所面临的政治、社会、经济问题召集民众进行商谈,达成共识的制度模式。[14]其早期应用体现在乡镇政府做出公共政策决策的过程和方式上,即乡镇政府和普通公众围绕公共事务进行沟通对话,政府在吸收商谈结果的基础上做出决策。从2000年开始,民主恳谈从乡镇层级扩展到市级,民主恳谈的实践经验得以进一步规范化。与此同时,作为政府的公共政策决策模式,民主恳谈开始在人大履行职能的过程中推广适用,从政府决策模式转变为人大履职、推动参与的有效载体,其参与者范围不再局限于乡镇政府、普通公众,而是进一步扩展到乡镇人大代表、人大专设议事机构(人大财经小组)等主体。
3.建立人大专门实施机构和程序保障机制。为保障预算决策参与的顺利实施,新河镇人大尝试建立具有常设机构性质的专门实施机构——人大财经小组,促进预算草案形成和审批过程中人大、政府、人大代表、普通公众之间形成常态化的沟通联系机制。人大财经小组采取协商、指导等灵活方式调整公权主体与参与者的关系,[15]使人大原来局限于预算初审和大会审议环节的行动空间扩大到预算草案形成环节,促进人大、政府、参与者之间更有效的沟通与反馈。此外,新河镇还就预算草案形成的程序机制(预算草案的形成需三次提交讨论、三次修改,故被形象称为“三上三下”程序)做出规定。
在温岭其他乡镇(如泽国镇)还存在颇具特色的预算决策参与机制。与新河镇做法不同的是,泽国镇集中就一定范围和资金额度的支出项目进行民主恳谈,由参与者直接做出预算分配的优先性选择。整体观之,浙江模式下的地方制度创新集中体现在赋予公权主体之外的社会主体参与预算决策的机会。
预算法的制度内容围绕两大公权主体——行政机关与立法机关的预算权配置展开,政府享有预算编制权、预算执行权,人大享有预算审批监督权。对于公权主体之外其他社会主体的法律地位,预算法仅在预算草案审查前的“听取意见”部分中有所涉及(预算法第45条),且其他社会主体归入意见提供者而非正式的预算决策参与者的范畴。浙江模式在保持公权主体基本权力格局的前提下,将社会主体从低位阶的“听取意见”层次提升到协商(如新河镇)乃至分享预算决策权力(如泽国镇)的更高层次的位阶上,[16]从而明确了社会主体作为预算决策参与者的法律地位,填补了预算法制度供给的不足。从制度实施效果看,浙江模式已经成为具有标杆意义的预算参与法治建设蓝本。它不仅对浙江之外的其他地方省市产生积极的示范效应,[17]而且从2005年实施至今仍在不断发展完善之中,[18]对推动预算决策参与的深度与广度发挥影响力。
(二)预算执行参与法治进路——上海模式
预算执行参与源于公共产品混合供给的实践背景。由于市场主体或社会组织越来越多地参与公共产品供给过程,在行政部门与参与者之间逐渐形成公共产品递送与预算支出对待给付的关系。公共产品供给的参与者得以“介入到政府收支活动中”,[19]分享预算资金,围绕预算资金拨付利用和绩效评估等事务与行政部门进行沟通,共同促进预算资金的高效利用。这就改变了局限于政府内部的预算执行关系格局,使预算执行过程更加开放、透明。实践中,公共产品混合供给比较典型的范例是政府购买服务。作为我国较早探索政府服务购买法治化的城市,上海提供了如何在政府购买服务中规范预算执行参与的实践经验。上海从市级到区县都制定了政府购买服务的专项法律规范,如《上海市政府购买服务管理办法》、《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》、《静安区政府购买服务管理办法(试行)》,闵行区《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》等,形成了公私双向调节的预算执行参与法治进路。上海模式的特色在于:
1.强化对预算执行参与者的规制。对预算执行参与者的规制包括准入规制、过程规制与退出规制三个方面。在准入规制上,预算执行参与者的资质条件(如合法设立、结构健全、信用良好等)、准入方式(如公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等市场化方式)均依法确定。在过程规制上,政府服务购买者依据购买合同,以参与者能否提供符合质量标准的公共服务来决定资金拨付进度、数额或方式。购买者监督预算资金使用状况,对预算资金使用绩效进行评价,并依据评价结论安排以后预算年度的购买资金以及决定参与者是否继续提供公共服务。在退出规制上,预算执行参与者须按照法律规定与购买合同履行义务,一旦发生损害社会公共利益,或者履约能力发生变化致使预期目标无法实现等情形时,购买者有权终止合同,并采取公共服务供给不致中断的补救措施。[20]
2.规范预算执行参与中的公权行使。在有私权主体参与预算执行的情况下,公权主体的资金拨付、使用监督、绩效评价、退出补救等各项行动应当有明确的实施依据。上海模式将政府购买资金明确纳入预算管理范围,各级政府严格执行事先编制的服务购买项目预算,依据国库集中管理规定和合同约定支付款项。在参与者使用预算资金的过程中,购买者必须履行全程监督与绩效跟踪评价的职责,并通过上海市政府购买服务管理平台及时向社会公告预算执行情况,确保预算资金使用公开、透明。在做出终止购买合同决定时,采取目的限定(终止决定不得损害公共服务供给的连续性、稳定性)、条件限定(终止决定只能基于公共利益而不是行政部门的局部利益乃至个人私利)、程序限定(终止决定应当同时提供新的公共服务承接主体的确认程序)的方式,规范市场退出中的公权行使,平衡预算执行参与者与公权主体的利益关系,保障公共服务承接者的预期利益。
3.创设预算执行参与专门实施机构。为协调公私主体的行动,强化私权主体参与预算执行背景下的预算监督管理,上海市成立了由财政部门牵头、多个行政部门共同组建的专门实施机构——政府购买服务工作领导小组。该机构一方面负责协调财政部门与其他行政部门之间的关系,另一方面规范预算执行参与者的资金使用与公共服务提供活动。
预算执行参与的上海模式同样是地方自发推动制度创新的产物。作为一种新的公私合作的预算执行方式,预算执行参与无法与既有的预算法治秩序实现兼容。这是因为,预算法提供的是预算执行权主体内部(财政部门与支出部门)的法律调整机制(预算法第25条、第26条、第32条、第53条),而预算执行参与不仅涉及执行权主体内部的关系,还需要对私权主体与公权主体之间的资金利用、公共服务供给的合同关系进行规范。[21]上海模式的核心经验就在于,围绕服务购买资金的合同化使用,对合同关系中公私主体双方的利益进行调节,最大限度整合公权主体的资源优势与私权主体的专业优势,提高财政资金使用绩效。从制度实施效果看,财政预算资金发挥了“杠杆效应”,撬动企业、基金会和其他社会团体共同投入上海的地方公共服务项目,[22]促进形成资金投入、合作产出、社会认同、更多参与的良性循环。
(三)预算问责参与法治进路——广东模式
预算问责一般是指上级政府针对下级政府或财政部门针对其他政府部门要求就预算决策、预算执行中的问题进行解释、说明并做出失责惩罚的过程。预算问责参与意味着行政主体之外的社会力量加入进来,形成预算社会问责。其主要表现形式有两种:一是社会主体作为独立的问责程序启动主体,向特定行政部门申请预算信息公开,要求其就该预算信息做出解释、说明;二是社会主体借助开放性的预算问责程序(如预算听证),对政府的预算行为提出质疑或要求其做出解释、说明。在实践中,广东省的广州、佛山等地在依申请预算公开、预算问责听证方面进行了有益探索,形成了以预算公开推动问责参与的法治进路。广东模式的亮点在于:
1.推动依申请预算公开实践。依申请预算公开的核心内容是行政部门针对特定预算信息的公开申请做出是否公开、公开范围及公开具体事项的决定及解释、说明,包括直接告知该信息内容或者获悉该信息的方式和途径,解释不公开信息的理由、依据,提供非属于本部门职能范围的预算信息相关主体的名称、联系方式等。如果申请者认为行政部门不依法履行预算信息公开义务,则可以向上级行政机关、监察机关举报,受理举报的机关将视具体情形做出责令行政部门改正、给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分的决定。这一过程融合了申请预算公开、政府回应申请、预算问责启动几方面的制度要素。因此,依申请公开不同于法定公开,不是一个预算信息单向度的传递过程,而是一个在社会组织或个人自发申请与政府回应基础上的双向互动过程。[23]
2.开放预算问责听证程序。与申请预算公开依靠社会自发启动问责程序的做法不同,预算问责听证由政府启动,通过将传统上封闭进行的行政问责程序向社会开放,为社会参与预算问责提供现实途径。佛山市南海区2009年在全国率先引入评审专家参与的绩效问责听证机制,行政部门在问责听证过程中应当提供项目立项依据、实施方案、绩效考核指标,评审专家对照这些信息,对项目资金使用情况、项目管理情况、项目绩效实现情况进行评价,绩效评价结果作为财政部门安排下一年度预算资金的重要依据并通过公共网络或其他媒体平台向社会公开,绩效结果较差的项目还应当进行限期整改。[24]政府成立绩效问责领导小组,确保预算公开和预算问责参与的规范运作。在评审专家参与的实践基础上,2013年佛山三水区出台预算听证措施,在民生支出项目的绩效问责中采取公开的民主听证与专家绩效评审相结合的方式。[25]2014年南海区建立了吸引普通公众参与的更加规范化的绩效问责听证机制。
广东模式的制度创新集中体现在依申请公开预算的程序构造和改革预算问责的封闭运行程序上。关于预算公开,预算法规定的是法定预算公开(预算法第14条、第89条),[26]对依申请公开缺乏规定。不仅如此,预算法之外的制度规范还对依申请公开的实体标准设置了障碍。按照《政府信息公开条例》、《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,非属法定范围的预算信息公开受“特殊需要”证据规则与“直接提供”规则约束,即申请方申请公开的信息应当属于自身生产生活或科研等特殊需要,以及行政机关一般不需要搜集、汇总、加工或重新制作的信息。尽管如此,广东模式仍然在有限范围内克服了自上而下制度供给的缺陷,即通过制定专门的依申请公开立法,对依申请公开的具体操作程序进行细化,尤其是对回应预算公开申请的告知解释义务及问责处理方式做出明确规定。[27]关于预算问责的程序,预算法的规定具有明显的行政内部问责倾向(预算法第92—95条),而预算听证机制有利于克服行政内部问责的封闭性。从制度实施效果看,广东预算公开与预算听证机制的相对完备为其财政透明度建设赢得了社会声誉。近年来国内学术机构所做的省级财政透明度报告显示,广东的财政透明度指数排名比较靠前,[28]这与当地实施预算问责参与是密不可分的。

三、地方预算参与法治进路的价值与限度
(一)地方预算参与法治进路的价值评价
从推动地方预算参与和实现地方经济社会良性发展的角度看,地方驱动型法治进路发挥了积极作用。但从国家预算法治完善的角度来衡量,地方预算参与法治进路的价值仍有待深入挖掘。
1.提供预算参与法治化的经验范本
宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,[29]由此规定可以推导出预算参与的正当性、合法性。但预算参与如何从一种抽象的宪法理念落实到具体的预算法制度建构上,预算法并没有给出确切的答案。地方在遵循预算法对公权主体预算权规定的前提下,结合自身特色和实际情况,提供了预算参与法治化的经验范本。例如,将预算决策参与“嵌入”到既有的法治框架体系内,立足人大预算审批监督制度,实现预算决策参与的法治化,解决预算参与的合法性问题。预算执行参与的地方法治进路将承接公共服务的私权主体纳入调整范围,表明预算参与的法治化不应拘泥于传统的对公权主体的控制视角,还必须同时关注私权参与主体的行动规范。预算问责参与的地方法治实践从推动预算公开的角度实现预算问责环节的参与,为预算参与法治化提供了有益经验。
2.提供预算治理法治化的现实通道
治理是指“一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”。[30]其核心内容包含主体的多中心化与运作方式的非强制性两个方面。预算治理意味着在预算运行过程中公权主体与私权主体共同参与,并且要在主体间形成协商合作的多元共治关系。这种多元化主体的预算治理格局以及主体间协商合作的预算治理方式并未在预算法中反映出来,但地方法治实践却提供了将预算治理落实到预算运作层面的现实通道。
在浙江模式中,普通公众、专家代表、社会组织等围绕预算项目的优先性安排,与公权主体进行协商,呈现出多元主体共同参与的预算决策运行格局。这不仅促使预算资金安排的主体更加多元化,而且公权主体间的权力运作方式亦因新主体的加入而发生变化。一般的公权运作方式是政府编制预算草案交由人大内设机构进行初步审查,形成正式预算案后提交人大审批通过,人大对预算草案形成过程干预较少,对预算分配结果几乎不产生实质性影响。这也是学界一直呼吁增强人大“强制维度”的监督效力的原因。但地方法治实践却给出了一套非强制性的预算治理方案——通过预算参与增强“信息维度”的沟通、反馈,体现人大预算监督的实效。
在上海模式中,预算执行参与者的加入使得人大与政府之间的强制性法律关系增加了沟通、反馈的柔性内容。在一般意义上,负责分配预算资金的财政部门向具体使用预算资金的支出部门批复预算,支出部门接受财政部门预算执行合规性的监督,两者在预算资金使用上形成管理者与被管理者的关系。但在市场主体、社会组织参与的情况下,支出部门变成服务购买主体,参与执行者成为实际使用预算资金的主体,财政部门除了确定购买资金总额与购买项目之外,需要更多借助支出部门的力量,利用购买合同的运作机理管理预算资金使用的具体情况,其权力运作方式从预算执行的合规性管理转变为预算执行结果的有效性评价,并向支出部门、参与执行主体及社会公众及时反馈评价信息。这种方式看似降低了财政部门与支出部门之间命令服从式的行政约束,但有效利用了支出部门与参与执行主体之间的契约化管理机制,实际上提升了行政主体在整合公私资源过程中的预算治理能力。
在广东模式中,申请预算公开与参与预算听证都包含参与者提出诉求或发表意见、行政主体做出回应的内容,而“回应性”即“国家各级行政机构和公职人须对公民的要求做出及时的和负责的反应,定期、主动地征询意见、解释政策和回答问题”,构成预算治理的基本要素之一。[31]广东模式通过实施回应性的问责参与机制,为落实预算治理提供了可行路径。
3.提供预算民主法治化的多种可能
预算民主是预算法的一项基本理念。它是人民主权原则在预算法领域的具体体现,也是承载人民与国家公共信托关系的现代预算制度的基本要求。预算民主既包括通过代议制方式实现的间接预算民主,也包括通过参与实现的直接预算民主。[32]在当代民主理论的发展上,参与和民主的融合程度已经成为衡量民主广度、深度的一个显著标志。[33]但是,预算法规定的预算民主仍然是以人大预算审批监督为表现方式的间接民主。相比而言,地方层面自主选择形成的预算参与法治进路提供了更加多元化的民主实践方式,彰显出预算民主法治化的多种可能。浙江模式提供了将人大预算审批监督与预算参与相结合的预算民主实现机制。在预算决策层面,各方主体围绕优先性分配展开理性、公平的协商讨论,这是预算民主的基本样态。上海模式引入市场机制,从财政集权的核心预算部门向负责公共服务供给的支出部门分权,从垄断预算执行的公权主体向参与预算执行的私权主体分权。分权是民主的本质,[34]预算执行参与制度通过主体间的分权构造提供了预算民主的又一种实现方式。广东模式则是从预算公开的视角推动预算民主的实现。“预算不公开的政府是看不见的政府,看不见的政府必然是不负责任的政府,而不负责任的政府不可能是民主的政府。”[35]申请预算公开或者预算问责听证程序为检视预算民主的实现程度提供了重要标尺。
(二)地方预算参与法治进路的运行限度
地方预算参与的法治进路既具有推动预算参与、预算治理与预算民主法治化的潜能,也存在因外部制度障碍与自身局限带来的运行限度。同时,要克服法治改革固有的路径依赖,扩展地方预算参与的法治经验,也面临诸多困境。
1.制度障碍的存在与可行性限度
地方预算参与法治进路的形成、运行有赖于若干外部条件的成就,当这些外部条件不具备时,就会产生可行性限度。地方预算参与法治进路的重要外部条件涉及财税分税体制下的地方预算自主权问题。地方预算自主权即地方自主组织预算收入、安排预算支出、实施预算管理和预算问责的权力。如果地方缺乏自主支配的预算资金,地方预算参与会陷入“无米下锅”的尴尬境地;如果地方缺乏自主安排预算支出的能力,不得不将资金大量用于上级指派的支出项目或者法定强制性支出项目,地方预算参与即便可行也变得毫无意义。究竟选择什么范围的预算事项(社会民生领域的预算事项还是整个预算方案)吸纳参与,或者在预算运行的哪一个环节(预算决策、预算执行或预算问责)实施参与,又或者预算参与对既有权力格局的影响程度如何(是讨论协商还是直接分享一定预算权力),实际上都取决于地方在结合本地公共需求、实践、传统等因素的基础上进行自主权衡。
地方预算自主权是在自上而下的政府间财政关系框架中予以确认和规范的。然而,现有涉及财政关系的制度内容尚未提供预算自主权的充分依据,这对预算参与法治进路的形成造成了妨碍。从形式上看,在“一级政府、一级预算”的管理体制之下,各级预算机构都拥有编制、审批、执行预算及开展预算问责的独立法律地位,但在预算自主权的核心要素,即自主组织预算收入与安排预算支出的权力配置方面仍然存在欠缺。因此,其“一级预算”的法律地位缺少实质性的财力来源支撑和事权划分保障。1994年实行的分税制改革,在“一级政府、一级预算”的粗线条框架基础上充实了地方预算自主的实质内容,使地方有能力选择有利于实现本地利益最大化的公共资源分配利用方式。在此过程中,“经济利益独立化的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机”。[36]三种法治进路就是在此种分税体制背景下形成的。但是,地方的预算自主权发展并不平衡,因而各地围绕预算参与的法治实践参差不齐。除了浙江、上海、广东等经济较发达地区的预算参与制度创新相对活跃之外,在其他财力匮乏的地方,除了维持机构基本运转经费及法定必须安排的支出之外,难以拿出多余资金投入基础设施或者社会民生领域;一些地方还实行“乡财县管”改革,“使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力”。[37]在此情况下,预算参与难以有效推行,更谈不上制度创新的积极推进。
值得注意的是,浙江、上海、广东的预算参与法治实践都是以乡镇或区县等地方基层政府作为制度创新推动者。而在政府间财政关系的体制框架下,只涉及中央和省级政府之间的财力配置与事权划分,“省以下地方政府并没有独立的地位,其财政权取决于省级政府”。[38]由于缺乏对省级以下地方基层政府的预算自主地位的明确规定,一旦省级政府在内部进行自上而下的调整,以基层政府为主体的预算参与制度创新便可能受到影响。例如,此前在浙江一直实行省管县的财税体制,由于县与乡镇的财政关系并不完全一致,总体上乡镇财政还保持了较大的自由度,这为乡镇创新预算参与制度提供了基本保障。但随着浙江开始乡镇财政体制改革的试点(将乡镇一级财政划并到县级财政),乡镇一级预算自主权势必受到影响,地方驱动形成的预算参与法治进路面临未来是否可行的问题。此外,央地之间财政关系的调整也具有不稳定性。[39]在这种财税体制之下,地方要推动预算参与的法治建构实非易事。
2.权责配置的缺失与可持续性限度
相比于自上而下的预算法治秩序的建立,地方预算参与的法治进路更能体现“慢工出细活”的优势,它可以通过预算决策、执行与问责环节中“民主细节”的打造,培育公民意识和公共理性观念。因而,地方预算参与的法治化是一个渐进的过程,需要持续性的量变积累才能实现质变。但实践中,地方预算参与法治化恰恰面临可持续性的限度。这不仅是基于各种预算参与制度在形式上带有试错性、短期性特征(较多表现为“暂行”或“试行”立法),更为关键的是参与主体的权责配置缺失,没有形成稳定、规范的预算参与权制度体系。此外,规范预算参与的立法主要表现为程序性的规定,如预算决策民主恳谈程序,预算执行参与者挑选程序、资金拨付与监督使用程序,预算问责参与程序等。由此带来的后果是,一旦程序变动甚至“人走政息”,就无法持续性推进预算参与,从而出现预算参与的形式化、有效性和正当性问题。
预算参与在本质上是一个权力结构重新调整和利益资源重新分配的过程。只有对参与者的权利进行“充实”,才能真正解决参与缺位的问题,[40]也才能打破由公权主体垄断的预算权“黑箱”,形成一种持续性地从公权主体外部制约预算权的社会力量。[41]注重参与程序的规则设计,可以给予预算参与的机会和通道,但还没有使参与者拿到打开“黑箱”的“钥匙”。相反,地方过多地介入程序议程的规划,可能带来工具主义倾向或被人为操纵的风险,增加制度不确定性因素。[42]这就需要权利的构建,作为制度运行的“稳定调节器”,克服预算参与的形式化弊端。
权利设置的一个明显优势是可以形成从权利赋予、权利行使到权利救济的闭环系统,进而提高参与对预算运行过程的影响程度。如果缺少权利设置,对是否参与、参与过程是否与预期偏离等问题缺乏反馈和谈判渠道,程序运行就只是一个简单的从上一环节到下一环节的推进过程,参与者对预算资金的分配利用不产生实质性影响,这就会降低预算参与的有效性,挫伤预算参与的动力。在这种情况下,程序设计者可能考虑修正程序,增加反馈异议环节,推动预算参与的持续进行。但还存在另一种可能,就是搁置乃至废弃程序规则。因而,更有效的方式是明确规定预算参与权,再辅之以具体程序规则的完善。当具体程序规则欠缺时,可以发挥预算参与权相当于一般条款的作用,填补预算参与具体机制的漏洞。
预算参与的正当性就是预算参与应当符合社会公共利益要求。然而,“参与的扩大,使得公共利益的界定和保护处于不确定和成问题的状态”。[43]参与还可能使预算运行面临新的风险,如参与者支持财政扩张政策而导致收支不平衡。[44]参与者并不天然代表公共利益,这有助于在原有的权力格局之下增加一种博弈和平衡的力量,但其自身也必须受到法治的约束,即对预算参与权施加约束性要求。预算参与的正当性从根本上制约地方法治进路的可持续性,如果不关注预算参与的约束条件,而仅偏重程序设计,预算参与的正当基础将难以保障,也就无法支撑制度本身的持续运作。
3.路径依赖的影响与可移植性限度
地方预算参与的法治进路植根于地方特有的政治、经济和社会环境,先期已经形成的实践传统对地方驱动的制度创新产生显著影响。例如,浙江模式与实践中已经存在的“以基层民众与政府话语交流、合作决策为核心精神的政治参与模式”密不可分;[45]上海模式得益于早期在社区民生、行业服务、公益服务及社会管理等领域开展的政府购买服务积累的经验;广东模式则是基于对当地不断出现的预算公开诉求做出的回应。由此既形成了各具地方特色的预算参与法治进路,同时带来了在纵横两个方向上的可移植性限度。
在纵向上,即使在预算决策参与制度的发源地——浙江温岭,想要把乡镇一级的法治经验推广移植到县市一级也面临不少现实困难。这是因为,主导县市级预算决策过程的仍然是传统的制度模式,因而不仅县市级本身在推广应用上显得比较消极被动,而且由于上下级行政管理的关系,县市级预算决策的“路径依赖”还可能对乡镇实施预算决策参与的制度创新带来一定阻力。[46]预算决策参与制度纵向移植的难度与接受者对既有制度路径的依赖程度具有相关性:对既有制度路径依赖程度越大,推广实施决策参与的难度越大。按照目前的温岭模式,预算决策参与对政府预算编制权与人大预算审批权的制度路径产生不同程度的影响,其中,对政府而言主要是限权性影响,即收缩政府预算权,这就使上级政府倾向于选择维持既有的制度格局,而不是推广移植来自下级政府的制度创新经验,因而加大了自下而上推广移植的难度;对人大而言,主要是增效性影响,即增强人大预算监督的实效,相比之下,人大比政府在推广移植预算决策参与法治经验时更加积极主动,但在缺乏政府配合的情况下,纵向推广移植仍然面临较大局限。
在横向上,一旦形成某个方向上的法治进路,就会在未来实施过程中不断修正、强化,从而产生新的路径依赖。当要转换方向或者引入新的制度内容时,也会面临制度变迁的成本问题。浙江、上海、广东模式都在最初的制度创新方向上不断完善和强化。浙江在市级部门预算中推广移植乡镇模式,上海在更加多元化的公共服务市场化供给中扩展应用预算执行参与的法治经验,广东在预算绩效问责参与方面不断探索新的制度模式。但是,各地在既有制度创新基础上都较少引入其他环节的预算参与。整体而言,地方预算参与的法治进路还呈现出比较明显的分散化运作的特点。

四、地方预算参与法治进路的调整与扩展
地方预算参与法治进路面临的种种困境并非通过自身制度完善就能解决,还需要一个自上而下的制度变迁过程,其方向是克服预算参与的制度创新障碍,确立统一的预算参与权利依据,推广可移植的预算参与法治进路。
(一)克服预算参与的制度创新障碍
地方法治实践无法脱离由财税体制构成的预算法治环境的制约,相反是“嵌入”在各种相关制度构成的复杂关系网络中。自上而下的预算制度变迁应当为地方预算参与的制度创新创造有利条件,为真正发挥地方预算参与的微动力作用提供保障。
1.克服支撑性制度缺失的障碍
预算参与制度和相关制度之间可能形成彼此扶持、相辅相成的关系,预算参与制度创新能否顺利推进“取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度”。[47]当“其他制度安排”尚不完善时,预算参与制度创新将因缺少支撑性条件而无法实现。地方预算自主权就属于能够对地方驱动制度变革发挥正向支持作用的“其他制度安排”。在这种情况下,有必要采取系统性视角,寻求制度间可以发挥正向支持作用的潜在因素,建立完善的财政分权制度框架,克服预算参与的制度创新障碍。
2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》是国家层面完善财政分权制度的一次最新努力,其“将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权,赋予地方政府充分自主权,依法保障地方的财政事权履行,更好地满足地方基本公共服务需求”。这一规定虽未明确提出预算自主权的概念,但释放出授权地方自主安排支出事项、促进地方事权(即提供公共服务供给的职责权限)履行的政策信号,对于实现地方预算参与制度创新无疑具有积极意义。但是,新一轮的分权制度改革与根据1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》实施的改革在本质上都属于国务院主导下的行政权力内部改革,具有行政性分权的特点,不利于财政分权格局的稳定。而一旦支撑预算参与的分权制度框架发生变动,如将某项事权归属从乡镇、区级提升至市、县级,那么围绕该项事权履行而采取的预算参与实践就不得不面临调整乃至终止的命运,这对于预算参与的推行显然是不利的。当然,亦不排除事权上调后,上一级政府采取预算参与方式履行事权。但整体而言,越靠近地方基层,与公众直接利益关系越紧密,采取预算参与方式的几率就越大。因而,要确定地方预算自主权,克服地方预算参与制度创新障碍,就应当建立稳定、规范的分权制度框架,实现财政分权从行政主导向法治主导的方向转变。
在内容上,完整的财政分权制度框架涵盖从中央到地方各个预算层级的事权划分、履行事权的支出责任确定、与事权划分及支出责任相匹配的财力支持三个方面。这里重点关注的是与地方预算参与相关的省级以下分权制度框架。在形式上,实现分权目标的法治路径是多元的,宪法、财政基本法、财政收支划分法、预算法各自承担不同的任务。例如,宪法通过确定政府层级及其一般行政权限,为财政分权提供法理依据;财政基本法负责规定各级政府事权、支出责任及财权范围的划分原则;财政收支划分法对各级政府的事权、支出责任及财权范围做出具体细分;预算法则从维护预算运行自主性(预算编制自主、预算审批自主、预算执行自主、预算监督自主等)的角度,为落实分权提供程序保障。几种立法形式都有利于自上而下地克服地方预算参与制度创新的可行性局限,但考虑到预算法是地方预算参与最直接的规范形式,并且事实上承担了财政基本法或收支划分法的一定功能,[48]因而有必要重点探究预算法支撑地方预算参与的分权制度框架。
按照事权划分——支出责任确定——财力支持的思路,首先明确省级以下事权划分的基本标准,即“限于特定辖区内居民受益、且由地方政府提供能更好满足该区域居民权利需求的事项”归属地方事权。[49]换言之,该类事权仅面向特定区域居民行使(受益范围标准),并且当地政府能够用更少资源、以更高效率的方式提供公共服务(效率性标准),如地方基础设施建设、地方社会民生项目等可归为省级以下地方政府事权范围。在省级内部,按照同样的受益范围和效率性标准进一步确定市县级、乡镇级的事权归属。事权行使的主要方式是预算支出,在承担预算支出责任的过程中,可能因事权划分与支出责任不一致,支出责任上收或下移,导致预算参与无法实现。因而,在确定事权之后,还必须进一步明确支出责任的配置原则及例外条件。一般原则是“谁的事权谁承担支出责任”。在事权委托行使的例外情况下,允许事权主体与支出责任主体不一致,但要对受托方的支出责任范围做出明确规定,同时赋予受托方采取预算参与等多种方式承担支出责任的灵活性。与事权划分及支出责任相匹配的是财力来源的充实,而具有自主支配的预算资金是推行预算参与的物质基础。现有的分税制财政体制已经对省级以上的政府间收入划分机制做出了规定,[50]但省级以下尤其是地方基层政府的财力配备相对匮乏,这种状况在事权和支出责任下移的现实背景下显得更为窘迫。近年来有关“营改增”收入归属的确定、环境保护税收入的分配等改革一定程度上缓解了地方财力不足的困境,但基本处于分散运作的状态。因此,预算法应对归属地方收益的独立税种(如环境保护税、房产税等)或者共享税的分享比例(如“营改增”之后的增值税分享比例)做出集中规定。
可以预期的是,在一个稳定的、规范化的财政分权制度框架下,地方预算参与能够不受其他行政性因素的干扰而自主进行,进而积极发现“获利信号”,并寻求制度创新。自上而下的预算制度变迁只要赋予地方以创造性的改革空间,实际上无须过多介入预算参与的具体机制构造,“地方政府就能够不断以创造性精神改革和调整本地的制度安排”。[51]这一点我们已经从浙江、上海、广东等地的制度创新实践中得到印证。
2.克服冲突性制度并存的障碍
预算参与和相关制度间还可能发生掣肘或冲突的情况,两者形成一种反向、抵消的作用力。因而,有必要采取反思性视角,发现制度之间可能存在的这种消极因素,从促进制度合力的方向克服预算参与的制度创新障碍。
“乡财县管”的基层财政体制改革与地方预算自主权保障是在截然不同的两个方向上展开的。“乡财县管”的初衷是解决“债务负担过重、管理水平低下”的问题,采取的是“预算共编”“账户统设”“集中收付”“采购统办”等限制乡镇预算自主权的措施。“乡财县管”实施的直接后果是降低了地方基层债务水平,遏制了不规范财政行为的冲动,但也出现了新的政府职能缺位与越位的问题,乡镇与县之间的事权边界变得更加模糊,乡镇在公共产品提供上更加依赖于上级财政。在这种情况下,乡镇财政显然不具有回应本地公共需求的能力,也难有推动预算参与及其制度创新的动力。
事实上,地方基层财政的收支困局,既有可能带来财权上收、事权介入的财政集权行动,也可能以预算参与为契机,突破现有制度瓶颈,进而走出财政收支困局。温岭新河镇、上海静安区与佛山南海区都是经济发达区域,但同样面临财政收支矛盾。[52]与其他实行“乡财县管”地区不同的是,三地保留了较大自主空间,基层政府通过扩展预算决策、执行与问责环节的预算参与,解决稀缺资源与满足公共需求之间的现实矛盾,化解基层债务,既赢得了社会认同,也减少了预算分配过程中的阻力。当然,预算参与同样离不开规范化的财政收支作为实施基础,对于一些确实存在比较严重的过度举债、乱摊派、乱收费等行为的地方基层财政,通过一定的财政集权行动来规范约束其行为也是必要的。但至少应当明确的是,“乡财县管”式的财政集权行动不是惟一的出路,更不宜“一刀切”式地推广实施,而应当控制在解决特定区域的非规范化的财政行为治理上,并且即使在已经实行财权上收的地区,也应当探索事权行使与预算参与的结合,重视预算参与在解决财政收支矛盾、规范地方预算治理中的作用。
从预算法完善的层面而言,“乡财县管”改革提供了正反两方面的思路:一方面,地方预算自主权作为支撑地方预算参与制度创新的必要前提,其绝非不受控制的权力。“乡财县管”所代表的集权性改革措施就是对地方滥用预算自主权的控制与矫正,其正向功能意味着,预算法所形成的分权制度框架不仅是为了授予权力,而且应当为权力行使设定边界。预算法所包含的公权主体预算管理、地方举债等规定构成地方预算自主权行使的法定边界。另一方面,集权性的改革措施本身又应当于法有据并且实施有度,不得妨碍地方预算自主权的正当行使。“乡财县管”与预算法上“一级政府、一级财政”的基本规定有所冲突,在具体实施过程中又存在弱化乡镇财政能力的情况。[53]这些消极因素的存在意味着,预算法对地方预算自主权的约束应有严格限定。预算法如果排除适用地方预算自主权的基本规定,应明确其适用条件,包括但不限于地方实施严重预算违法行为,地方存在较高债务风险,地方不具备独立承担基本公共服务供给的能力或不具备实施预算参与的规范化财政运作基础等。
(二)确立统一的预算参与权利依据
“认真对待权利”不是一个悬置高阁的抽象法理原则,而应在各个法治领域贯彻实现,预算法当然不能例外。但恰恰在现实制度层面,公权主体占据预算权的绝对支配地位,并具有从上至下的高度一致性。地方预算参与的法治进路尽管提供了参与机会,但还是没能打破预算权配置的封闭性,因而无法为预算参与提供稳定且可持续的制度支撑。并且,如果我们承认有必要通过赋予地方预算自主权来克服预算参与的制度创新障碍,那么更加需要一种制衡性力量,以避免预算自主权行使过程中可能出现的异化现象,如操控参与议程,排斥预算参与或隐瞒关键信息、弱化预算监督等。基于此,应当自上而下地确立统一的预算参与权利依据,形成可以制约公权主体预算权的“社会权力”。
1.预算参与权的明确规定
预算参与权是指公权主体之外的多元化社会主体参与预算编制、审批、执行及问责过程的权利。
预算参与权主体是一个开放、动态的发展体系,随着实践发展,原来被排除在外的主体可能加入这一体系,其具体表现形式不一而足。[54]但从立法上可明确主体属性,即未被传统的公权主体配置格局所包容的“社会力量”,他们既不享有立法机关的预算审批监督权,亦不享有行政机关的预算编制执行权,而是被预算法重新赋权的主体。它具体包括个体参与者和组织体参与者两大类型,其中个体参与者又分为两类:一类是对预算资金分配利用做出经验判断的普通公众;另一类是运用专业知识提出价值无涉意见的专家学者。组织体参与者也分为两类:一类是作为分散利益代表者的社会组织,[55]其主要任务是集中众多个体的意见或诉求,与公权主体进行协商谈判;另一类是追求自身利益最大化的市场主体,其参与旨在提高预算资金使用效率,同时获取自身利益。
前述主体在权利配置上具有不同的制度需求,因此,预算法在进行概括性赋权之后,还有必要针对不同主体情况进行权利倾斜性配置。一方面,相比普通公众而言,专家学者凭借其专业技术优势以及不直接介入预算分配的中立立场,容易形成与公权主体的良好互动,从而顺利实现预算参与,是否赋权对其参与现状影响不大。而普通公众将不同程度地影响预算分配方案及其执行过程,其利益偏好与公权主体的意志可能冲突,不利于实现预算参与;同时,普通公众内部还会因资源、信息、能力等差异,造成参与机会的不公平分配,因而,其权利配置的需求更显迫切。预算法在对预算参与权做出概括性规定的基础上,应进一步明确普通公众作为预算参与权主体的法律地位,赋予其平等参与预算的机会。为保障普通公众预算参与权的顺畅行使,可规定建立专家咨询、社会组织支持等保障性措施。另一方面,相比市场主体,社会组织的预算参与地位更有赖于立法保护。这是因为,市场主体主要参与预算执行过程,其法律地位及参与权限可依据政府购买服务合同加以确定,即便在预算法未做明确规定的情况下,也不会妨碍参与的正常进行。而社会组织除了参与预算执行,主要是在预算决策和问责环节发挥作用,[56]但恰恰这两个环节的预算参与缺乏明确依据,无法持续有效地激励社会组织参与预算事务。因此,预算法不仅应对社会组织作为预算参与权主体的法律地位加以明确,而且有必要克服其因资源匮乏而产生的权利行使障碍,可考虑制定促进社会组织发展的财税激励措施,如规定各级政府预算设立社会组织扶持专项资金。
预算参与权指向的对象是编制、审批、执行、问责不同环节的参与行为,由此形成了不同环节的权利内容。预算运行环节不同,预算参与行为也具有不同的特点,进而要求权利配置应有针对性。(1)在预算决策环节,参与行为与一定预算层级关联,具有较强的地域性。预算决策参与的意愿和动力源自议决事项与参与者的利益关联度,利益关联越紧密,参与动力越强。低层级预算决策的受益范围更为限定,对相关群体的影响更加直接。对地域性强的预算决策参与,各地基于自身的政治、经济、社会、环境因素形成的制度经验差异较大(典型的是同属一个市的新河镇与泽国镇相关立法),自上而下的权利配置重点应放在把权利话语引入公权主体支配的预算决策权格局,明确预算决策事项与参与者的相关性上,帮助参与者形成持续参与的预期。而权利的具体内容及其行使方式可交由地方进行自主制度创新。(2)与决策环节不同,预算执行参与的地域性有所淡化,其并非必然与特定预算层级关联,只是由于大量地方公共产品采取混合供给方式,市场主体有更多机会参与预算执行过程,这使得地方的实践更为普遍。同时,因为预算执行参与背后反映的是公私主体之间的合同关系,是市场工具价值运用的结果,不同层级的预算执行参与行动自然应贯彻最基本的合同关系原则和市场价值规律。因而,对于地域性弱或者行为方式具有普遍性、一致性的预算执行参与,可统一规定其权利内容,如项目预算资金请求拨付的权利、依约使用项目预算资金的权利、参与项目预算绩效评估的权利等,以便更好发挥权利配置一般条款的导向作用。(3)预算问责参与中的预算听证程序往往围绕特定地域的预算资金分配或者利用展开,但听证程序本身具有共通性,各地在听证参与主体、听证实施环节、听证结果提供等方面的规定相似;依申请预算公开既可能针对特定地域与申请者密切相关的预算信息,也可能涉及跨区域乃至全国性的预算信息,但在内容上都偏重程序性规定,地方差异同样不大。因此,可统一规定预算问责参与的权利内容,如申请预算公开的权利、参与预算听证的权利等。
2.强化预算参与权的约束性要求
预算参与反映了私权主体介入预算公共事务的过程,其最终目标仍然是保障公共利益的实现。在预算参与的背景下,参与者的私人利益容易与公共利益发生冲突,这就需要强调预算参与权的公共利益约束。与参与者获得特定项目的支出授权相比,预算参与对地方支出结构的整体性改善更符合公共利益的目标要求;与参与者能够分享特定项目的预算资金相比,预算参与推动地方资源更有效的利用,这与公共利益目标更加吻合;与参与者提出特定预算信息的公开申请相比,预算参与促进预算的规范化、透明化,这更能体现公共利益的基本理念。因而,在预算法上,公共利益目标可以从预算公平分配、预算资源有效利用、预算透明度提升等方面体现出来。与其他规定公共利益的立法相似,预算法也可采取原则规定加反向列举的方式规定预算参与的公共利益目标,即原则规定“预算决策、预算执行、预算问责参与应当符合社会公共利益目标,促进资源公平分配和有效利用,确保预算透明”;反向列举预算参与过程中可能损害社会公共利益的具体行为类型,包括但不限于参与者基于狭窄的行业或部门利益提出不公平的分配诉求,参与者为谋求私利而降低公共服务质量或抬高公共服务价格等。
预算参与应当是一个在理性指导下趋向共识并实现公共利益的过程,“发挥作用的是合理的观点,而不是情绪化的诉求。参与者应该在获得最具说服力信息的基础上修改自己的建议,并接受对其建议的批判性审视。”[57]在预算法上,公共理性要求从预算参与程序中体现出来。程序是限制恣意的产物,“是约束参与者、促使其理性选择和表达的重要工具”。[58]一个理性与公正的民主程序可以保障各方预算主体都能合理嵌入预算参与的推进过程。[59]在这方面,地方预算参与的法治进路已经体现了程序上的若干创新设计。从预算法的层面而言,关键是规定能够覆盖预算决策、预算执行与预算问责各个环节的、具有普遍适用性的参与程序,如预算听证程序。[60]在实践中,预算听证的参与主体、听证事项、推进程序等方面都已具备比较定型化的规范内容,但对其实施效果仍然不乏过于形式化的指责,因此,强化预算听证的实效性是完善预算参与程序的重要课题。
(三)推广预算问责参与的可移植法治进路
在地方预算参与的三种法治进路中,预算决策参与对地方的民主政治环境要求较高,并且需要有较为成熟的公民社会组织作为支持性条件;[61]预算执行参与的顺利实施与市场经济本身的成熟完备程度有密切关系,在公共服务市场化供给开展不多的地区较难实现;相比而言,预算问责参与对民主政治环境或者市场经济发展程度的要求不高,对既有的以公权主体为主导的预算权配置格局影响不大,纵向抑或横向移植的阻力较小,可以作为预算法推广预算参与的路径选择。
1.公权启动的预算问责参与路径
由政府或人大组织实施的预算听证是我国公权启动问责参与的典型路径。除此之外,国外地方实践中还存在社区会议、公民论坛、咨询顾问委员会、公民陪审团等多种方式。这些方式的共性在于,公权主体在整个预算问责过程中起支配作用,是预算问责方案的设计者、实施者和监督者。在我国,除预算听证之外的其他问责参与方式并不多见,但从预算听证的地方实践中能够发现公权启动的预算问责参与面临的一些共通性问题。预算听证实践问题之一是异议反馈渠道不明确。按照程序设计,参与者都被赋予发表意见的机会,但在具体实施过程中,意见分歧者如何提出异议、公权主体采取何种方式进行反馈、各方参与者无法达成共识时如何处理等问题,并没有明确规定。因此,预算法应在常规的“陈述”“询问”“建议”“答复”环节之外增设异议反馈环节,如对分歧意见进行现场表决或者延期答复但须说明理由。听证结果报告缺失或披露不完整也是实践中常见的问题。有听证无结果或者有结果(如给出某个绩效评价等级)但未提供理由,都会削弱听证程序的实效性,妨碍听证结果的运用。因此,预算法可规定听证结果报告、披露义务,由公权主体制作完整的预算听证结果报告,并向参与者披露。听证结果形成后,如果缺乏运用,或者听证结果对预算安排或问责决定不产生实质影响,则仍然面临形式化的质疑。而强化听证结果的运用,须规定其范围及程序:前者涉及预算项目增减或资金调整,对直接责任者的问责处理等;后者是人大首先形成听证结果的审议意见,再由政府根据该审议意见做出预算项目、资金调整或直接责任者的处理决定,同时,人大、社会对听证结果运用过程进行监督。
2.私权启动的预算问责参与路径
私权启动的预算问责参与主要表现在个人或组织提出预算公开申请,由政府依申请决定是否支持。地方实践主要涉及的是法定预算公开,[62]但社会主体关心的预算信息往往不是预算法规定的笼统的预决算信息,而是基于纳税人身份希望知晓的与自身或本地区利益直接相关的预算收支信息。法定公开的预算信息不能满足社会的预算公开需求,[63]在法定预算公开与社会希望的预算公开之间还缺乏有效的制度桥梁。依申请公开弥补了法定公开的信息盲区,但在现有的依申请公开的“特殊需要”和“直接提供”规则的限制下,参与者因不能提供证据证明申请公开的预算信息符合这两项要求,而不得不面临败诉风险。[64]因此,完善私权启动的预算问责参与路径,应当首先明确规定参与者享有预算知悉权,即了解预算收支信息,并要求相关行政主体告知或协助提供的权利。法定预算公开与依申请预算公开的结合才能构成预算知悉权的完整机制,两者缺一不可。预算知悉权的明确还可以为参与者面对一些不合理的程序限制要求(如限于“需要知道”的信息范围)时提供权利抗辩渠道。其次,在实体标准上,依申请公开的信息范围只要不属于法定秘密信息,都可以依据当事人申请而公开,以“有权知道”标准取代“需要知道”的不合理限制,这也符合国际上有关政府信息公开法治的发展趋势。[65]最后,在程序规则上,当涉及非直接提供的信息时,受理预算公开申请的行政主体虽无义务为申请方收集、制作相关信息,但基于申请方的信息劣势地位,仍有必要为其指明预算信息获取的可行途径和方式,而不能简单地拒绝预算公开请求。

结语
预算参与表达的是公权主体之外的多元化社会主体介入预算事务并产生影响的状态。在预算公开、预算民主、预算治理等理念已经成为现代社会普遍共识的背景下,吸纳预算参与被看作实现这些价值目标的重要路径。但在预算法上,预算参与的规定极其有限,我们只能从县级人大的“听取意见”制度中读出些许的“参与”意味。面对立法不力的现状,研究者习惯遵循从中央到地方、自上而下的制度变迁方式提出预算法完善建议。事实上,预算参与在地方表现活跃,在浙江、上海、广东等地的乡镇或县市形成了各具特色的预算参与法治进路,呈现出丰富多元的地方驱动制度创新的发展方向。对地方预算参与法治进路进行深入挖掘,不仅可以从地方制度供给的潜能中汲取经验、开拓思路,更有利于从其“不能”中发现自上而下制度变迁的突破口和行动方向,即克服预算参与的制度创新障碍、确立统一的预算参与权利依据和推广可移植的预算参与法治进路。

作者简介: 陈治,西南政法大学经济法学院副教授。

注释: [1]美国公共预算专家凯顿以从社会汲取资源的能力大小、是否有严格的财政控制为标准,将预算发展史划分为前预算时代、预算时代和超预算时代,分别对应于预算发展的不同时期。 See Caiden,A New Perspective on Budgetary Reform,48 Australian Journal of Public Administration 53(1989).
[2]在具体行文中,基于阐述便利或者引用他人观点的需要,也可能使用上述表达。
[3]参见何遐祥:《公民参与预算制度研究》,《新视野》2010年第3期,第52页以下;马骏:《盐津县“群众参与预算”:国家治理现代化的基层探索》,《公共行政评论》2014年第5期,第5页以下;宋彪:《公众参与预算制度研究》,《法学家》2009年第2期,第143页以下。
[4]See Brian Wampler,A Guide to Participatory Budgeting,in Anwar Shah (ed.), Participatory Budgeting (2007), Washington,D. C.: The World Bank,2007, p.21.另参见陈家刚:《参与式预算的理论与实践》,《经济社会体制比较》2007年第2期,第52页。
[5]美国学者托马斯专门研究了实践中新出现的政策执行参与形式。参见[美]约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公民参与》,孙柏瑛等译,中国人民大学出版社2010年版,第3页,第98页以下。
[6]世界银行提出,多元化主体的社会参与正在成为行政问责发展的“一个新的重要内容”,对改进传统行政问责方式及效果具有重要影响。其将吸纳社会参与的问责定义为“社会问责”。参见世界银行专家组:《公共部门的社会问责:理念探讨及模式分析》,宋涛译校,中国人民大学出版社2007年版,第103页以下。
[7]彭宗超、李?:《我国公共预算改革的新视角:“合和式民主”案例与路径探微》,《改革》2008年第9期,第140页。
[8]王雍君:《供应面方法的预算改革:源自参与式预算的挑战》,《财贸经济》2010年第4期,第51页。
[9]朱大旗:《现代预算权体系中的人民主体地位》,《现代法学》2015年第3期,第14页。
[10]如有学者认为,应当修改预算法条文,在总则中确立预算参与的理念与内容,在预算审议、预算执行、预算绩效评估中建立预算参与制度。参见戴激涛:《公民参与预算的法治建构:从规范到制度》,《广东行政学院学报》2010年第6期,第67页。
[11]我国改革开放进程中涌现出的诸多重大制度创新,如农村土地承包经营制度、国有土地有偿使用制度等都首先起源于地方和基层自发的改革创新实践,然后由中央政府总结成功经验后加以推广。参见黄文艺:《认真对待地方法治》,《法学研究》2012年第6期,第22页。
[12]参见前引[3],宋彪文,第146页。
[13]杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,《经济研究》1998年第1期,第6页。
[14]参见徐繤、陈剩勇:《参与式预算与地方治理:浙江温岭的经验》,《浙江社会科学》2009年第11期,第33页。
[15]预算民主恳谈都是由人大财经小组负责组织实施,确保在公权主体与参与者之间能够进行比较充分的沟通协商。人大财经小组还负责对参与者进行指导培训,帮助其形成民主参与意识、学会理性公平的参与方法。
[16]按照学者Sherry R. Arnstein在《公民参与的阶梯》一文中的观点,参与可以划分为操纵(manipulation)、医疗(therapy)、告知(informing)、咨询(consultation)、安抚(placation)、合作伙伴(partnership)、代理权(delegated power)和民众控制(citizen control)八个层次,参与者对决策的影响力逐级提高。“听取意见”处于“告知”和“咨询”的层级。 See Sherry R. Arnstein,A Ladder of Citizen Participation,35 JAIP 217(1969).
[17]受浙江模式影响,四川、上海等地也出台专门规定,推动预算决策参与的实施。如四川省盐津县制定《盐津县群众参与预算改革试点方案》,四川省巴中市白庙乡制定《财政预算公众参与试行办法》,上海市闵行区制定《关于进一步完善预算初审工作的暂行办法》等。
[18]2008年温岭市人大常委会首次试行部门预算民主恳谈,2009年部门预算民主恳谈正式确定规范化、常态化的实施机制,2010年普通市民可以参与部门预算民主恳谈,2015年温岭在全国县级城市首次试行通过民主恳谈提出预算修正议案。
[19]参见前引[1], Caiden文,第57页。
[20]如2015年《上海市政府购买服务管理办法》第26条规定:“为保障公共服务连续性、稳定性,可以在原中标、成交候选人中按顺序确定临时承接方,如无合格候选人的,可以采取简便措施另行确定符合条件的临时承接方。”
[21]参见敬嘉:《合作治理——再造公共服务的逻辑》,天津人民出版社2009年版,第119页。
[22]参见魏中龙等:《政府购买服务的理论与实践研究》,中国人民大学出版社2014年版,第145页。
[23]2010年广州市财政局在网上公开全市114个部门的预算账本,这一“破冰之举”就是为了回应深圳公共预算观察志愿者团队成员的预算公开申请。参见孙凤仪:《公民社会与公共财政——良政与善治的政治经济学分析》,知识产权出版社2014年版,第259页。
[24]参见牛美丽:《中国地方绩效预算改革十年回顾:成就与挑战》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2012年第6期,第87页。
[25]参见文旗:《构建财政民主有效治理机制探析——基于佛山地方实践研究》,《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第2期,第151页。
[26]法定公开的预算是指“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”,“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表”,“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。
[27]参见《广东省依申请公开政府信息工作规程(试行)》第12条以及《广州市依申请公开政府信息办法》第19条、第21条的规定。
[28]上海财经大学公共政策研究中心自2009年推出年度中国省级财政透明度报告,围绕各省财政信息的公开程度、信息覆盖范围、信息具体程度三个方面,对各省的财政透明程度做出评估并进行比较分析。其历年发布的评估报告显示,广东财政透明度指数整体维持在全国前15的位次,广州市财政局网上公开账本之举及佛山的听证制度改革,使其财政透明度指数跃居全国第三。最新报告(2016年度)显示其透明度指数为50.47,位居全国第9。参见吕凯波等:《中国省级财政透明度评估(2016)》,《上海财经大学学报》2017年第1期,第16页;刘小兵等:《中国省级财政透明度评估(2010)》,《上海财经大学学报》2010年第3期,第52页。
[29]宪法第2条。
[30]俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第2页。
[31]李炜光:《财政何以为国家治理的基础和支柱》,《法学评论》2014年第2期,第54页。
[32]参见华国庆:《预算民主原则与我国预算法完善》,《江西财经大学学报》2011年第4期,第100页。
[33]参见[英]戴维·赫尔德:《民主的模式》,燕继荣等译,中央编译出版社1998年版,笫390页。
[34]参见杨光斌:《作为民主形式的分权:理论建构、历史比较与政策选择》,《中国人民大学学报》2012年第6期,第5页。
[35]蒋悟真:《推动预算民主的三条进路》,《法学》2011年第11期,第26页。
[36]前引[13],杨瑞龙文,第6页。
[37]杨之刚等:《财政分权理论与基层公共财政改革》,经济科学出版社2006年版,第175页。
[38]熊伟:《财政分税制与地方预算自主权》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期,第10页。
[39]《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对归属于中央和地方的税种进行了划分,并确定了共享税的分享比例。但随着实践的发展,收入分享比例处于不断变动的状态。例如,在所得税方面,2001年《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》规定,2003年中央与地方所得税收入分享比例由2002年的五五分成变为六四分成,以后年份的分享比例视实际收入情况再定。2003年《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》规定,从2004年起,中央与地方所得税收入分享比例继续按中央分享60%、地方分享40%执行。在印花税方面,《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》规定,从2016年1月1日起,证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入。而在此之前,证券交易印花税的分享比例还发生多次变动。在增值税方面,国务院制定的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》规定,目前中央和地方财力保持大体“五五”格局,过渡期暂定2—3年,届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况,研究是否适当调整。
[40]参见王锡锌:《公众参与:参与式民主的理论想象及制度实践》,《政治与法律》2008年第6期,第12页。
[41]参见江必新、肖国平:《论公民的预算参与权及其实现》,《湖南大学学报(社会科学版)》2012年第3期,第134页。
[42]See Celina Souza,Participatory Budgeting in Brazilian Cities: Limits and Possibilities in Building Democratic Institutions,13 Environment and Urbanization 172(2001).
[43][美] P.诺内特、 P.塞尔兹尼克:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,张志铭译,中国政法大学出版社2004年版,第115页。
[44]参见[美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,叶娟丽等译,中国人民大学出版社2001年版,第100页。
[45]前引[14],徐繤等文,第32页。
[46]据介绍,参与式预算开展后,温岭市各个部门的预算意识都很强,但上级没有这套制约机制,仍然按照老套路下任务。比如,不少下达的任务都是在人代会审议预算之后,下达任务又没有下达资金,需要地方自筹,导致已经通过的预算又进行变通、调整,打乱整个工作布局。参见中国经济网:“浙江温岭:参与式预算推广难点在于放权”, http://finance. ifeng. com/a/20140722/12768350_0. shtml,2017年9月5日访问。
[47][美] R.科斯、 A.阿尔钦、 D.诺斯等:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第383页。
[48]在我国尚未制定财政基本法、财政收支划分法的情况下,预算法对财政分税制和政府间财政转移支付做出了规定(预算法第15条、第16条),一定意义上弥补了前述立法缺失的不足。预算法也成为目前我国确定分权制度框架的主要法律依据。
[49]刘剑文、侯卓:《事权划分法治化的中国路径》,《中国社会科学》2017年第2期,第117页。
[50]参见1993年《关于实行分税制财政管理体制的决定》。
[51]徐键:《分权改革背景下的地方财政自主权》,《法学研究》2012年第3期,第53页。
[52]如新河镇在2005年决定启动预算决策参与改革时,账面财政赤字达1520万元,加上暂付未转支出和各类工程款项,实际赤字高达3100万元,远高于浙江省当年全部乡镇的平均财政赤字水平(关于浙江省乡镇财政赤字情况,可参见浙江省统计局主编:《2004浙江乡镇统计年鉴》,中国统计出版社2004年版)。基于此,有学者认为,新河预算改革是应对财政赤字压力的现实产物。参见褚燧:《参与式预算与政治生态环境的重构——新河公共预算改革的过程和逻辑》,《公共管理学报》2007年第3期,第90页。
[53]参见李俊生、侯可峰:《“乡财县管”导致乡镇财政能力弱化的机理与改革建议——基于田野调查和面板数据分析的结果》,《预算管理与会计》2015年第6期,第18页。
[54]如广东省佛山市南海区的《财政专项资金使用绩效问责暂行办法》最初只是吸纳“专家学者”参与,后来发展为吸纳普通公众参与;预算法修订之前缺乏对公权主体之外社会参与的规定,预算法第45条、第91条增加了“听取选民和社会各界意见”、“公民、法人和其他组织检举控告违法行为”的规定,使用“选民”“社会各界”“公民、法人和其他组织”的主体概念;在一些地方预算参与的相关立法中则有“社会团体、各界代表、公民”(《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》)、“社会力量”(《上海市政府购买服务管理暂行办法》)、“纳税人代表”(《三亚市财政预算资金安排社会听证管理暂行办法(试行)》)等不同表达方式。
[55]按照美国学者萨拉蒙的解释,社会组织泛指“介于市场与政府之间的各类主体”。参见[美]莱斯特· M.萨拉蒙、 S.沃加斯·索可洛斯基等:《全球公民社会——非营利部门国际指数》,陈一梅等译,北京大学出版社2007年版,第5页。在我国实践中,社会组织一般包括社会团体、民办非企业单位、街道社区社会组织等。
[56]实践中较有影响的是温岭市新河镇社会团体参与预算民主恳谈、深圳公共预算观察志愿者公益组织推动预算公开。
[57]陈家刚:《多元主义、公民社会与理性:协商民主要素分析》,《天津行政学院学报》2008年第4期,第36页。
[58]陈治:《财政运行中的公众参与:动因、实践与法治保障》,载李昌麒、岳彩申主编:《经济法论坛》第12卷,法律出版社2015年版,第218页。
[59]参见蒋悟真:《预算公开法治化:实质、困境及其出路》,《中国法学》2013年第5期,第49页。
[60]预算听证对预算运行各环节的适用性可从地方实践中得到证实。如焦作市制定《焦作市市级预算管理暂行办法》,规定在预算草案正式形成之前实行网络公示、专家论证与社会听证;上海闵行区制定《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》,在人大预算初审环节组织预算听证;重庆市制定《重庆市行政决策听证暂行办法》,安徽省制定《安徽省预算追加听证暂行办法(试行)》,对一些数额大、影响广的追加项目采取听证程序,强化预算执行环节资金追加的规范性和参与性。
[61]国内外研究文献对于开展预算决策参与所需要的民主政治环境、社会组织支持条件都有较为一致的认识。在一个民主包容、平等协商的政治环境下,地方更愿意倾听社会诉求并采取行动;而拥有成熟的社会组织更有利于弥补个体参与者专业知识不足的缺陷,帮助其了解参与运作流程,培育民主的参与文化。 See Alta,Participatory Budgeting in Asia,载前引[4], Anwar Shah等书,第183页;另参见前引[4],陈家刚文,第55页。
[62]一方面,地方颁布的预算公开立法大量集中在法定预算公开领域;另一方面,地方从最初非常笼统的预算编制科目公开到逐步细化科目公开,从预算收支信息公开到包含预算绩效信息的公开,从政府整体预算公开到部门预算分别公开,都是在法定公开的预算信息方面进行不断完善的产物。
[63]参见潘力铭:《对中国省级层面财政预算透明度的研究——基于2015年省级财政预算公开数据的分析》,《财政科学》2016年第6期,第38页以下。
[64]从中国裁判文书网上可以查询到的预算公开诉讼不多,且诉讼结果大都以申请公开方败诉告终。比较典型的是申请政府聘请律师费用情况公开诉讼(刘玉霞诉郑州市金水区人民政府政府信息公开案,河南省高级人民法院(2015)豫法行终字第00134号)、申请社会专项救助基金收支情况公开诉讼(周筱!与贵州省毕节市人民政府等复议上诉案,贵州省高级人民法院(2016)黔行终724号)、申请“三公”经费公开诉讼(徐为永与中国保险监督管理委员会上海监管局行政其他审判监督行政裁定书,上海市高级人民法院(2016)沪行申194号)、申请财政投资信息公开诉讼(孙某某与郑州市上街区交通运输局行政不作为纠纷案,河南省郑州市上街区人民法院(2015)上行初字第6号)、申请财政补助信息公开诉讼(陆青与长沙市财政局不履行政府信息公开法定职责行政判决书案,湖南省长沙市中级人民法院(2016)湘01行终202号)等。由此可见,当事人申请预算公开的信息都是非常具体的,也不限于自身科研或生活的特殊需要。
[65]1946年美国制定的行政程序法曾规定,个人对申请公开政府档案负有举证责任,证明自己“需要知道”(need to know)该信息。1966年信息自由法颁布后删去该条款,政府信息公开申请人是无差别的“任何人”(any person),申请人无须任何理由、不做任何区别均有权知悉政府信息,由此确立了“有权知道”(right to know)标准。参见李建人:《公众预算知情权及其约束制度》,《法学》2015年第9期,第82页。

版权声明: 《法学研究》2017年第5期