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推动混合所有制改革需要法律保障

甘培忠    2017-05-23  浏览量:12978

学科点:北京大学法学院

摘要: 两会伊始,全国政协十二届五次会议新闻发布会在人民大会堂一楼新闻发布厅召开,大会新闻发言人王国庆向中外媒体回答了有关混合所有制的问题。他认为国企混改,一方面要防止国有资产的流失,保证国有资产保值增值;另一方面也要保障非国有资本投入者的权益。
混合所有制改革是指,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。

正文:

两会伊始,全国政协十二届五次会议新闻发布会在人民大会堂一楼新闻发布厅召开,大会新闻发言人王国庆向中外媒体回答了有关混合所有制的问题。他认为国企混改,一方面要防止国有资产的流失,保证国有资产保值增值;另一方面也要保障非国有资本投入者的权益。
混合所有制改革是指,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。
混合所有制改革的路径
就目前来看,整个混合所有制改革都围绕着一个明确的思想,那就是将传统的、行政化的国有企业改造为现代的、市场化的公司制企业。
首先,分类推进混合所有制改革。从上世纪八十年代以来,国有企业改革着眼于“国有经济的主导力量”和“市场的资源配置作用”该如何发挥。前者是政治、经济上的现实情况,后者是历次国企改革的根本动因。国务院于2015年9月25日印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(下称《意见》)认识到了二者的不同,基于此对国企进行了相应分类,并作出了不同的混合所有制改革要求。对于那些“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”,应该“稳妥推进”其混合所有制改革;对于那些“主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业”,应该“有效探索”其混合所有制改革;对于那些“公益类国有企业”,应该“引导”其规范开展混合所有制改革。
目前,三种类别的国有企业均不同程度地参与了混合所有制改革。对于改革难度较大的“主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业”和“公益类国有企业”,将是下一步国有企业混合所有制改革的主要着力点和重要突破口。
其次,引进公司式管理体制。在企业治理方面,混合所有制改革的思路是引入公司式的管理体制。对公司式的管理体制的引入,主要体现在“董事会的组建”和“经理的市场化聘用”两个方面。目前,大多数中央企业建立了外部董事占多数的规范董事会,董事会选人用人、重大决策等职权逐步落实。
再次,实现从“管企业”向“管资本”的转变。在国资监管方面,混合所有制改革强调“管资本”而非“管企业”。目前,国资委专门制订了职能转变方案,对内设机构进行了优化调整,突出聚焦管好资本投向、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,大力加强国有资产监管。与此同时,有的企业先后开展了国有资本投资、运营公司试点,探索落实试点企业董事会战略发展、产权管理、考核分配等权利。
混合所有制改革中的企业法问题
混合所有制改革旨在借助不同性质资本的特点,实现不同所有制经济的优势互补,形成各种产权主体有效制衡的企业法人治理结构,最终建立起优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的国有企业内部管理机制。这种“公私合营”的创新举措能否得以顺利实施,还需要相关的法律制度予以保障。
第一,完善中小股东权益保护。在混合所有制改革中,国有企业之所以要引入非公有制经济,是希望非公有制经济可以为国有企业带来治理结构、人才机制和管理体制等方面的机制转变。
这种国有企业吸收非公有制经济,使其成为股东的改革方式,将会产生公司法中的中小股东保护问题。资本多数决是公司治理的核心原则之一,它兼顾了股东之间的平等和公司运营的效率。当然,混合所有制改革还要处理好一个问题,那就是在公有制为控制股东,而非公有制为中小股东的公司里,如何更好地保护非公有制中小股东的合法权益。
能否设计出有效的非公有制中小股东保护机制,将直接决定着非公有制经济是否有信心加入国有企业,进而为其带来技术和管理上的提升。同时,还应该注意为国有企业设计“公平、公正、公开”的合作伙伴选拔标准。
第二,强化董事高管的诚信义务。改革者试图通过引入现代公司治理机制来解决国有企业的诸多弊病。的确,源于市场经济的现代公司和相应的治理机制确实可以给国有企业带来一定的活力,但也有相应的缺点需要克服。
现代公司治理机制的核心是董事会中心主义。董事会中心主义是公司控制权与公司所有权分离的产物。董事身为公司的管理人员,本身不一定持有公司的多数股份,公司经营业绩与董事没有直接的利害关系。所以,让董事管理公司本身就会产生成本。有学者将其称为董事与股东(公司)之间的代理成本。代理成本的客观存在,是研究公司治理不能回避的现实。而董事高管的诚信义务本身是降低代理成本的重要法律手段。诚信义务要求公司董事高管在作出商业决策时要小心谨慎,要以公司利益最大化为行为目标。
第三,对公司治理机制的反思。改革者不应过分迷信商事公司的治理模式。公司治理只是若干治理模式中的一种。现代公司治理模式在商事公司中所体现出的种种优越性,并不意味着它同样适用于其他的组织形式。在实践中,要充分考虑追求商业效益的公司治理机制和强调公共利益的国有企业之间的关系,才能有利于更好地把握改革的方向。

作者简介: 甘培忠,北京大学法学院教授、中国证券法学研究会常务副会长。

版权声明: 检察日报2017-03-08 10:08:22